Giáo trình Luật đất đai

 1
CHƯƠNG I 
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI 
I. Khái niệm về pháp luật đất đai 
1. Vị trí, vai trò, tầm quan trọng của đất 
1.1. Về mặt kinh tế - xã hội 
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là điều kiện tồn tại và phát triển 
của con người và các sinh vật khác ở trên trái đất. Đất đai là tư liệu sản xuất chính, không 
thể thay thế được của một số ngành sản xuất như nông nghiệp, lâm nghiệp. Lịch sử phát 
triển nông, lâm nghiệp của loài người cũng là lịch sử khai thác và bảo vệ đất đai ngày 
càng hiệu quả. 
Đất đai còn là nguyên liệu của một số ngành sản xuất như: làm gạch, đồ gốm, xi 
măng, 
Đất đai là địa điểm để đặt máy móc, kho tàng, bến bãi, nhà xưởng, 
Đối với đời sống, đất đai là nơi trên đó con người xây dựng nhà cửa, công trình để 
làm chỗ ở và tiến hành các hoạt động văn hóa, là nơi phân bố các nguồn kinh tế, các khu 
dân cư, 
1.2. Dưới góc độ chính trị, pháp lý 
Dưới góc độ chính trị pháp lý, đất đai là một bộ phận không thể tách rời của lãnh 
thổ quốc gia gắn liền với chủ quyền quốc gia. Không thể quan niệm về một quốc gia 
không có đất đai. Tôn trọng chủ quyền quốc gia trước hết là tôn trọng lãnh thổ quốc gia. 
Điều này giải thích tại sao các Nhà nước với tư cách là người đại diện cho chủ quyền 
quốc gia luôn thực hiện các biện pháp quản lý và bảo vệ đất đai để khỏi có sự xâm lược 
từ bên ngoài. 
Đất đai là một trong những yếu tố cấu thành nên lãnh thổ quốc gia. Vì vậy việc xâm 
phạm đất đai là xâm phạm lãnh thổ và chủ quyền quốc gia, để bảo vệ chủ quyền đó Nhà 
nước phải luôn luôn thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ đất đai để khỏi có sự xâm 
phạm từ bên ngoài. 
Rõ ràng đất đai có vai trò hết sức quan trọng, là tư liệu sản xuất chính, là điều kiện 
chung của lao động,là bộ phận của lãnh thổ quốc gia. Chính vì vậy, các cuộc cách mạng 
trong lịch sử đều lấy đất đai là đối tượng tranh chấp của các cuộc chiến tranh, các tham 
vọng về lãnh thổ. 
 2
2. Thực trạng quản lý và sử dụng đất đai ở nước ta 
Liên tục trong nhiều năm qua, câu chuyện đất đai luôn là vấn đề thời sự nóng bỏng 
của người dân cũng như các nhà hoạch định chính sách. Cho đến nay, có lẽ chưa có lĩnh 
vực nào xảy ra nhiều tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiện tụng, xung đột như lĩnh vực đất 
đai. Cũng chưa có đạo luật nào bổ sung, sửa đổi lại tốn nhiều giấy mực và thời gian tranh 
cãi như Luật Đất đai. Từ khi ban hành cho đến nay, Luật Đất đai đã trải qua rất nhiều lần 
sửa đổi, bổ sung như: năm 1993, 2001, 2003. Trong khi các nước khác từ khi ban hành 
Luật Đất đai cho đến nay chưa một lần chỉnh đổi, bổ sung như: Thụy Điển (1970), Trung 
Quốc (1994), 
Nhìn chung, công tác quản lý đất đai đặc biệt là trong công tác quản lý biến động 
đất đai trong thời gian qua còn lỏng lẻo, chưa chặt chẽ. Vẫn còn nhiều trường hợp người 
dân thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất trái 
phép, không thông qua các cơ quan chức năng, không được sự cho phép của Nhà nước. 
Bên cạnh đó, công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn diễn ra rất chậm, 
chưa đúng tiến độ quy định. 
Sau hai thập kỷ đổi mới, đất nước ta đang đứng trước triển vọng thoát nghèo và trở 
thành quốc gia công nghiệp trong tương lai. Chúng ta chỉ có thể đạt được mục tiêu đó 
nhờ tăng tốc công nghiệp và dịch vụ, còn nông nghiệp sẽ phát triển chậm dần và chiếm tỷ 
trọng ngày càng nhỏ trong nền kinh tế. Điều này đương nhiên đòi hỏi phải “hi sinh” đất 
nông nghiệp cho các nhu cầu công nghiệp, các cơ sở hạ tầng, nhà ở. 
- Nghèo về tài nguyên đất: 
Trước hết, xét trên tổng thể, với mật độ dân số 254 người/km2 nước ta thuộc loại 
nghèo tài nguyên đất so với 16 quốc gia trong cả hai khu vực Đông-Nam và Đông-Bắc á. 
Theo dự báo của Tổng cục Thống kê, đến năm 2024, nước ta sẽ vượt 100 triệu dân, đạt 
100,5 triệu người. Lúc đó, mật độ dân số sẽ lên tới 335 người/km2 nên tình trạng “nghèo” 
tài nguyên này sẽ càng tăng nhanh. 
Không những vậy, do tỷ lệ diện tích canh tác cũng chỉ thuộc loại trung bình, trong 
khi tỷ lệ dân cư nông thôn vẫn thuộc loại rất cao trong cả hai khu vực. Những điều nói 
trên có nghĩa là trong bối cảnh dân số vẫn tiếp tục tăng nhanh, trong khi tốc độ biến nông 
dân thành thị dân trong 15 năm tới còn rất khiêm tốn, việc giữ diện tích canh tác của 
 3
nước ta là vấn đề không thể coi nhẹ. Tuy nhiên, nguồn tài nguyên này đang có nguy cơ 
mất dần. 
- Cần chiến lược đồng bộ và nhìn xa. 
Từ góc độ từng địa phương, việc phát triển công nghiệp và dịch vụ càng mạnh bao 
nhiêu đồng nghĩa với việc có thể đưa dân của mình thoát nghèo càng nhanh bấy nhiêu. 
Đây chính là nguồn động lực cực kỳ mạnh thúc đẩy hầu như tất cả các tỉnh trong các vựa 
lúa "thi đua" lập KCN, thậm chí "thi đua xé rào" hút vốn đầu tư..., dẫn tới tình trạng "ế 
ẩm" hàng loạt, còn nông dân ở đây thì chỉ còn biết "ngồi chơi xơi nước". 
Hơn thế, ngay cả khi đều được "lấp" đầy, nếu đứng trên góc độ lợi ích chiến lược 
của quốc gia, chắc chắn việc phát triển ồ ạt các KCN tại các vựa lúa như hiện nay có lẽ 
cũng là điều không thể chấp nhận được. Cho nên, xét về lợi ích chiến lược của quốc gia, 
chỉ nên dành những vùng đất có giá trị thấp như trung du, miền núi vào phát triển công 
nghiệp. 
Xét từ góc độ khác, việc phát triển công nghiệp trong "ruột" của các vùng đất lúa 
màu mỡ như hiện nay không chỉ đơn thuần là phải "hi sinh" hàng nghìn ha, mà đương 
nhiên đây còn là những nơi hút người tứ phương dồn về, kéo theo nhu cầu đất ở, dịch vụ 
và hàng loạt cơ sở hạ tầng không thể thiếu. Như vậy, vô hình trung, thay vì phải giãn bớt 
dân ra khỏi các vùng đồng bằng đất chật người đông để tăng diện tích canh tác bình quân 
đầu người, tạo điều kiện không thể thiếu để họ có thể trụ được bằng nông nghiệp, việc 
phát triển các KCN ở đây lại tạo ra những kết cục ngược lại. Đây chính là những vấn đề 
nhức nhối của hàng loạt KCN đã "trót" đặt trong "ruột" các vùng đất lúa mà chẳng chóng 
thì chầy cũng buộc phải tìm ra lối thoát. 
3. Khái niệm pháp luật đất đai, đối tượng và phương pháp điều chỉnh 
3.1.Khái niệm pháp luật đất đai 
Khi hệ thống hóa toàn bộ những văn bản pháp luật mà Nhà nước ban hành trong 
quản lý và sử dụng đất từ khi có Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, người ta 
thường dùng hai thuật ngữ phổ biến để gọi ngành Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai 
trong xã hội ta là “Luật ruộng đất” và “Luật Đất đai”. 
Về mặt ngôn ngữ thuần túy với đầy đủ khía cạnh dân gian thì hai thuật ngữ trên tạm 
coi là đồng nghĩa. Nhưng trên phương diện Luật học thì cách hiểu như vậy là không 
chính xác khiến cho có sự đánh đồng thuật ngữ của một ngành Luật với một chế định cụ 
 4
thể của nó. Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai năm 1993 có những ý kiến khác nhau 
khi đề cập tới tên của Luật, có quan điểm cho rằng Luật nên lấy là “Luật đất” hoặc “Luật 
quản lý và sử dụng đất”. Theo chúng tôi, tên Luật phải là “Luật Đất đai” bởi vì ngay 
trong lời nói đầu của Luật Đất đai đã viết là Luật này quy định về chế độ quản lý và sử 
dụng, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Cho nên không cần thiết phải 
có một đầu đề dài là “Luật quản lý và sử dụng đất”. Mặt khác, đất đai là một thuật ngữ 
thông dụng có trong từ điển Tiếng Việt biểu hiện một khái niệm rộng rãi về đất bao gồm 
tất cả các loại đất. 
Chính vì vậy mà Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều đã dùng thuật 
ngữ này để chỉ tất cả các loại đất thuộc lãnh thổ nước ta. Sử dụng “ Luật Đất đai” là phù 
hợp với văn tự đã dùng trong Hiến pháp. 
Trong điều 13 Luật Đất đai 2003 về phân loại đất đai ở nước ta được chia thành ba 
loại, trong đó đất nông nghiệp được coi là tư liệu sản xuất chủ yếu. 
Như vậy, khi nói đến Luật Đất đai phải hiểu theo hai nghĩa, nghĩa thứ nhất là văn 
bản được Quốc hội thông qua và nghĩa thứ hai là một ngành Luật độc lập trong hệ thống 
pháp luật nước ta bao gồm nhiều chế định pháp luật trong đó có phần riêng là chế độ 
pháp lý các loại đất. 
Trên phương diện pháp lý thì sử dụng nhóm thuật ngữ “Luật Đất đai” là hoàn toàn 
phù hợp với quan niệm và cuộc sống. 
Chúng ta biết rằng, quan hệ đất đai xuất hiện trên cơ sở quan hệ sở hữu đất đai, cho 
nên lịch sử quan hệ đất đai về thực chất là lịch sử quan hệ sở hữu đất đai. 
Trong chế độ cộng sản nguyên thủy, khi Nhà nước và pháp luật chưa hình thành thì 
đất đai là nơi cư trú, sinh sống của cộng đồng, đất chưa phải là phương tiện bóc lột. Khi 
chế độ cộng sản nguyên thủy tan rã, chế độ chiếm hữu nô lệ, chế độ phong kiến, chế độ 
tư bản hình thành và phát triển trong lịch sử đã quy định trong pháp luật của mình đất đai 
thuộc sở hữu của tư nhân. Như vậy đất đai được mua bán, lưu chuyển như một hàng hóa 
thông thường và là đối tượng trong vòng lưu thông dân sự. Đất có giá trị thương mại, 
được tính thành tiền và trở thành một phương tiện để người này bóc lột người khác, đất 
đai từ chỗ sở hữu tư nhân được xã hội hóa dần dần từ thấp đến cao, tiến tới xã hội hoàn 
toàn. 
 5
Ở Việt Nam, do những hoàn cảnh lịch sử nhất định, Nhà nước ta từ chỗ cho phép 
tồn tại sở hữu tư nhân về đất đai đã dần dần thu hút thành phần này thành sở hữu tập thể. 
Từ chỗ công nhận trong Hiến pháp năm 1959 ba hình thức sở hữu đất đai là sở hữu Nhà 
nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Đến Hiến pháp năm 1980 đã chỉ để tồn tại hình 
thức sở hữu chung nhất đó là sở hữu Nhà nước về đất đai. 
Tiếp tục duy trì và bảo vệ chế độ sở hữu Nhà nước đối với đất đai, Hiến pháp năm 
1992 một lần nữa khẳng định lại quan điểm này “ Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn 
nước, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng 
trời đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 17). Điều này cũng được khẳng định tại Điều 1 
Luật Đất đai 1993: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” và 
Điều 5 Luật Đất đai năm 2003: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ 
sở hữu”. 
Từ đây, Nhà nước ta đại diện cho toàn dân thực hiện vai trò của chủ sở hữu đất đai, 
có đầy đủ các quyền năng chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đất đai. Các tổ chức và cá nhân 
với tư cách là hàng triệu hộ gia đình, hàng vạn tổ chức trong và ngoài nước thực hiện 
nhiệm vụ của người chủ cụ thể trong việc sử dụng đất. Mối quan hệ giữa Nhà nước với 
người sử dụng đất là quan hệ giữa chủ sở hữu, người quản lý và người chủ sử dụng cụ 
thể, người thực hiện các ý đồ về quy hoạch và kế hoạch của Nhà nước. Các mối quan hệ 
đó là hình thành, làm thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai mà chủ sở hữu là 
Nhà nước không hề thay đổi. 
Như vậy, từ đây chúng ta có thể nhận ra rằng, khi nói đến Luật đất đai tức là nói 
đến hệ thống những quy phạm pháp luật xã hội chủ nghĩa điều chỉnh các quan hệ trong 
quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Các quan hệ này nằm trong hệ thống các quan hệ 
pháp luật kinh tế. Người ta chia các quan hệ kinh tế này thành các nhóm quan hệ khác 
nhau là: Các quan hệ trong quá trình sử dụng vốn, tài chính, tiền tệ, các quan hệ trong quá 
trình sản xuất kinh doanh, các quan hệ trong quá trình sử dụng lao động và các quan hệ 
này là sự tồn tại của các ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật kinh tế là: Luật Tài 
chính, Luật Kinh tế, Luật Lao động và Luật Đất đai. 
Như vậy: Luật Đất đai là một ngành luật độc lập có đối tượng điều chỉnh riêng là 
các quan hệ đất đai. Đó là những quan hệ trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định 
đoạt đất đai. Luật Đất đai là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý đất đai có 
 6
hiệu quả, là cơ sở có hiệu quả, là cơ sở để Nhà nước thiết lập mối quan hệ của mình với 
các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất. 
Từ các ý kiến trên có thể khái niệm về Luật Đất đai như sau: 
Luật Đất đai là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, 
là tổng hợp các quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh những quan hệ đất đai hình thành 
trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt số phận pháp lý của đất đai nhằm sử 
dụng đất đai đạt hiệu quả cao phù hợp với lợi ích của Nhà nước và người sử dụng đất. 
3.2. Đối tượng điều chỉnh 
Phạm vi đối tượng điều chỉnh của một ngành luật là căn cứ cơ bản để phân biệt giữa 
các ngành Luật với nhau, đồng thời đánh giá tính hiệu quả của việc điều chỉnh Luật trên 
thực tế. Đối tượng điều chỉnh của một ngành Luật nói chung là nhóm các quan hệ xã hội 
cùng loại được các quy phạm pháp luật của ngành Luật đó điều chỉnh. 
Cho nên, đối tượng điều chỉnh của ngành Luật đất đai là nhóm các quan hệ đất đai 
phát sinh một cách trực tiếp trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt số phận 
pháp lý của đất được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh và có hiệu lực trên thực 
tế. 
Ví dụ: Khi được Nhà nước giao đất, người sử dụng đất trực tiếp thiết lập mối quan 
hệ pháp luật đất đai với Nhà nước. Hoặc trong trường hợp thu hồi đất, Nhà nước chấm 
dứt quan hệ pháp luật đất đai với người sử dụng đất. Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng, 
không phải quan hệ nào có yếu tố đất đai cũng thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành 
Luật Đất đai, chỉ có những quan hệ phát sinh trực tiếp từ việc chiếm hữu, sử dụng hay 
định đoạt mới thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành Luật Đất đai. 
Ví dụ 1: Quan hệ trực tiếp giữa Nhà nước và người sử dụng thông qua quyết định 
giao đất là quan hệ đất đai nhưng khi chuyển quyền sử dụng đất giữa các hộ gia đình với 
nhau thực hiện thông qua hợp đồng thì đó là quan hệ dân sự. 
Ví dụ 2: Những quan hệ phát sinh từ việc tranh chấp địa giới liên quan tới quyền sử 
dụng đất đai thì sẽ căn cứ vào thẩm quyền phân vạch địa giới của Quốc hội và Chính phủ 
trên cơ sở điều 84 và 112 của Hiến pháp năm 1992. 
Ví dụ 3: Các quan hệ tranh chấp các vùng đất thuộc lãnh thổ quốc gia giữa Việt 
Nam và các nước trong khu vực được điều chỉnh bởi các quy định của luật pháp và thông 
lệ quốc tế. 
 7
Từ đó, có thể thấy các nét đặc trưng sau của các quan hệ đất đai: 
- Quan hệ đất đai là một quan hệ tài sản, nhưng không nằm trong sự điều chỉnh của 
các quy phạm pháp luật dân sự. Bởi đất đai là tặng vật của thiên nhiên, không phải là 
hàng hóa thông thường, không được lưu thông như các hàng hóa thông thường. Đất đai 
được thừa nhận là hàng hóa đặc biệt nhằm định hướng cho các quan hệ này vận động phù 
hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. 
- Quan hệ đất đai là một quan hệ kinh tế nhưng không nằm trong sự điều chỉnh của 
các quy phạm pháp luật kinh tế. Vì rằng, mục đích của việc quản lý và sử dụng đất đai 
trước tiên là phục vụ lợi ích của toàn xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh để thu lợi 
nhuận tối đa. 
Vì thế, ngành Luật đất đai có đối tượng điều chỉnh riêng về các quan hệ được điều 
chỉnh bởi các quy phạm pháp luật đất đai là các quan hệ đặc thù không thể do bất cứ quy 
phạm pháp luật của ngành Luật khác điều chỉnh. 
3.3. Phương pháp điều chỉnh 
Mỗi một ngành luật bao giờ cũng có nhóm quan hệ xã hội chuyên biệt thuộc phạm 
vi điều chỉnh của nó. Vì thế, các xử sự hoặc tác động của Nhà nước vào các nhóm quan 
hệ xã hội thuộc phạm vi từng ngành luật là cách thức mà Nhà nước dùng  ... và nhà ở. 
Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại nhà ở mà Nhà nước đang quản lý do trước 
đây thực hiện chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa về nhà đất. Nhà nước khoõng thừa nhận 
việc đòi lại đất ở mà trước đây Nhà nước đã giao cho người sử dụng do thực hiện chính 
sách của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ cách mạng lâm thời cộng hòa 
miền Nam Việt Nam và Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 
- Cá nhân nước ngoài định cư tại Việt Nam được sở hữu một nhà ở do bản thân và 
các thành viên trong gia đình họ trên đất ở thuê của Nhà nước Việt Nam, trong thời gian 
định cư tại Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế có quy định khác. Cá nhân nước 
ngoài định cư ở Việt Nam được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nếu nhà ở đó 
có nguồn gốc hợp pháp theo quy định của pháp luật Việt Nam. 
Chủ sở hữu nhà ở là cá nhân nước ngoài định cư ở Việt Nam có quyền sử dụng, 
bán, cho, tặng, để thừa kế nhà ở theo quy định của pháp luật Việt Nam và có nghĩa vụ 
đăng ký quyền sở hữu nhà ở tại Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và nộp các khoản thuế, lệ phí 
theo quy định của pháp luật Việt Nam. 
- Hạn mức giao đất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở tại đô thị thực hiện theo 
dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê ủửụùc quan quản lý Nhà nước có thẩm 
quyền phê duyệt. Trong trường hợp chưa có đủ điều kiện để giao đất theo dự án thì ủy 
ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào quỹ đất của địa phương mình quy định mức giao đất 
 95
cho mỗi hộ gia đình, cá nhân tự xây dựng nhà ở theo đúng quy hoạch đô thị và tiêu chuẩn 
thiết quy hoạch xây dựng đô thị. 
Hạn mức để giao đất làm nhà ở tại đô thị ở trên chỉ áp dụng cho những trường hợp 
giao đất làm nhà ở mới, không áp dụng cho những trường hợp đang sử dụng đất có trước 
ngày 26/02/2000. 
2.3. Thẩm quyền giao đất ở đô thị 
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định kế hoạch giao 
đất ở đô thị. 
- Trên cơ sở đó, ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giao đất 
cho các hộ gia đình và cá nhân làm nhà ở. 
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giao đất ở hoặc cho thuê 
đất ở tại đô thị trong các trường hợp sau đây: 
+ Giao đất ở cho tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện 
theo dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê; 
+ Cho thuê đất ở thu tiền thuê đất hàng năm đối với người Việt Nam định cư ở 
nước ngoài, tổ chức, cỏ nhân nước ngoài thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để cho 
thuê; 
+ Cho thuê đất ở thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê đối với người Việt 
Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cỏ nhân nước ngoài thực hiện dự án đầu tư xây dựng 
nhà ở để bán hoặc cho thuê theo quy định của Chính phủ. 
2.4. Hạn mức đất ở đô thị 
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ vào quy hoạch xây 
dựng đô thị và quỹ đất của địa phương quy định hạn mức đất ở giao cho mỗi hộ gia đình, 
cá nhân tự xây dựng nhà ở đối với trường hợp chưa đủ điều kiện để giao đất theo dự án 
đầu tư xây dựng nhà ở. 
3. Chế độ pháp lý đất xây dựng khu chung cư 
3.1. Khái niệm 
Quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước là quá trình chuyển dịch cơ cấu 
kinh tế từ khu vực kinh tế nông nghiệp sang khu vực kinh tế công nhân và dịch vụ. Trong 
quá trình này chắc chắn sẽ dẫn tới vấn đề tăng trưởng dân số (đặc biệt là tăng cơ học) của 
lao động ở khu vực nông thôn ra thành thị, đồng thời cũng di chuyển những lao động có 
 96
trình độ ở những khu vực ít phát triển sang khu vực phát triển hơn, có nhiều cơ hội hơi. 
Vì vậy quỹ đất ở sẽ bị hạn chế về nhiều mặt và giải pháp xây dựng chung cư là hiệu quả 
và thiết thực nhất. 
Đất xây dựng khu chung cư được hiểu là quỹ đất dành để xây dựng nhà chung cư, 
xây dựng các công trình trực tiếp phục vụ đời sống của những hộ trong nhà chung cư 
theo quy hoạch xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. 
3.2. Một số quy định về sử dụng đất chung cư 
Ðiều 85 Luật Đất đai quy định về đất xây dựng khu chung cư nh- sau: 
- Ðất khu chung cư bao gồm đất để xây dựng nhà chung cư, xây dựng các công 
trình trực tiếp phục vụ đời sống của những hộ trong nhà chung cư theo quy hoạch xây 
dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. 
- Việc quy hoạch đất xây dựng khu chung cư phải bảo đảm đồng bộ với quy hoạch 
các công trình công cộng, bảo vệ môi trường. 
- Chính phủ quy định cụ thể về chế độ sử dụng đất khu chung cư. 
4. Chế độ pháp lý đất sử dụng để chỉnh trang phát triển đô thị và khu dân cư nông 
thôn 
4.1. Khái niệm 
Lịch sử 4000 năm dựng nước và giữ nước của dân tộc ta là lịch sử 4000 năm của 
nền văn minh lúa nước, lịch sử của 4000 năm hình thành các cụm, điểm dân cư ven các 
con sông, các khu vực thuận lợi cho sản xuất. Vì các điểm dân cư hình thành từ quá lâu 
nên vấn đề quy hoạch chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra của quá trình đô thị hóa đất nước 
đang ngày càng diễn ra mạnh mẽ và ngày càng rộng. Chính vì thế việc chỉnh trang phát 
triển đô thị và các khu dân cư là cần thiết nhằm quy hoạch lại các khu vực đô thị và nông 
thôn theo hướng hiện đại, tiện nghi và đáp ứng ngày càng đầy đủ hơn những yêu cầu sinh 
sống của người dân. Chúng ta hiểu đất sử dụng để chỉnh trang phát triển đô thị và khu 
dân cư nông thôn như sau: 
- Ðất sử dụng để chỉnh trang, phát triển đô thị bao gồm đất chỉnh trang khu vực nội 
thành, nội thị hiện có; đất được quy hoạch để mở rộng đô thị hoặc phát triển đô thị mới. 
- Ðất sử dụng để chỉnh trang, phát triển khu dân cư nông thôn bao gồm đất chỉnh 
trang trong khu dân cư hiện có, đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích 
công ích. 
 97
4.2. Một số quy định về đất để chỉnh trang phát triển đô thị và khu dân cư nông 
thôn 
Quy đinh tại Điều 86 như sau: 
- Việc sử dụng đất để chỉnh trang, phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn phải phù 
hợp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, quy hoạch xây dựng 
đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được xét duyệt và các quy chuẩn, 
tiêu chuẩn xây dựng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. 
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức việc lập và giao 
cho tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài 
thực hiện dự án theo quy định của pháp luật về đầu tư để chỉnh trang hoặc xây dựng khu 
đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới. Ðất cho các dự án này phải được phân bổ đồng bộ 
trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho toàn khu vực, bao gồm đất sử dụng để xây 
dựng kết cấu hạ tầng, đất ở, đất xây dựng các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, 
đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh. Ðất cho dự án chỉnh trang, xây 
dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn mới bao gồm đất để mở rộng, xây dựng đường và 
đất hai bên đường phù hợp với yêu cầu bảo đảm cảnh quan đô thị hiện đại. 
- Cộng đồng dân cư xây dựng, chỉnh trang các công trình phục vụ lợi ích chung của 
cộng đồng bằng nguồn vốn do nhân dân đóng góp hoặc Nhà nước hỗ trợ thì việc tự 
nguyện góp quyền sử dụng đất, bồi thường hoặc hỗ trợ do cộng đồng dân cư và người sử 
dụng đất đó thỏa thuận. 
§iÒu 82 (NghÞ ®Þnh 181/2004/N§-CP) quy ®Þnh vÒ vÊn ®Ò ®ất sử dụng để chỉnh 
trang, phát triển đô thị và khu dân cư nông thôn như sau: 
- Diện tích đất phải thu hồi để chỉnh trang, phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn 
phải được thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, 
phải được xác định cụ thể và công bố công khai tại điểm dân cư nơi có đất bị thu hồi tại 
thời điểm và theo thời hạn công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất 
chi tiết. 
Đối với quy hoạch mở rộng hoặc xây dựng mới các tuyến đường giao thông đô thị 
và khu dân cư nông thôn thì phải xác định rõ diện tích đất sử dụng để làm đường và diện 
tích đất hai bên đường sẽ thu hồi để khai thác quỹ đất, tạo cảnh quan và bảo vệ môi 
trường. 
 98
- Diện tích đất phải thu hồi để thực hiện quy hoạch chỉnh trang, phát triển đô thị, 
khu dân cư nông thôn nhưng chưa có quyết định thu hồi để thực hiện quy hoạch thì người 
đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng theo đúng mục đích đã được xác định, không 
được chuyển mục đích sử dụng đất, không được xây dựng mới hoặc mở rộng các công 
trình hiện có; trường hợp có nhu cầu sửa chữa thì phải chấp hành đúng quy định của pháp 
luật về xây dựng đối với khu vực đất đã quy hoạch. 
PHẦN II. CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ ĐẤT CHƯA SỬ DỤNG 
Đất chưa sử dụng là loại đất chưa xác định được mục đích sử dụng, thời hạn sử 
dụng và chủ thể sử dụng. 
Đất chưa sử dụng thuộc vốn đất dự trữ của Nhà nước, là nguồn bổ sung cho đất 
nông nghiệp, lâm nghiệp, đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn và đất chuyên dùng. Vì 
vậy, Chính phủ cần quản lý chặt chẽ, có kế hoạch đưa dần loại đất này vào các mục đích 
thích hợp, tránh tình trạng sử dụng đất tùy tiện, lãng phí bằng cách lập quy hoạch, kế 
hoạch sử dụng đất và có chính sách khuyến khích tạo điều kiện để các tổ chức, hộ gia 
đình, cá nhân cải tạo đất để sử dụng vào các mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp 
và các mục đích thích hợp khác. 
Hiện nay diện tích đất chưa sử dụng ở nước ta năm 2000 là 10.027.265 ha chiếm 
30,45% tổng diện tích đất tự nhiên. Bao gồm phần lớn là đất đồi núi trọc hoặc các loại 
đất chua phèn. Phân bổ tập trung ở bốn vùng chính là trung du, miền núi phía Bắc; khu 
bốn; duyên hải miền trung và Tây nguyên. 
Đất chưa sử dụng là loại đất độc lập trong thành phần quỹ đất đai thống nhất của 
Nhà nước. Đất chưa sử dụng được hiểu bao gồm phần lớn đất đai thực sự chưa sử dụng; 
còn một phần nhỏ được giao để sử dụng tạm thời. Trong thực tế hiện nay, nếu hiểu theo 
nghĩa rộng trên phạm vi cả nước thì đất chưa sử dụng là vùng đất di dân từ nơi khác đến 
xây dựng các vùng kinh tế mới. Còn nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì ở mỗi địa phương đất 
chưa sử dụng nằm xen lẫn với đất đang sử dụng vì vậy có thể tận dụng đất chưa sử dụng 
để giải quyết các nhu cầu tại chổ của địa phương. 
1. Quản lý đất chưa sử dụng 
Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm quản lý chặt chẽ quỹ đất chưa sử dụng và 
việc đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng tại địa phương theo quy định sau: 
 99
- Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm quản lý, bảo vệ đất chưa sử 
dụng tại địa phương và đăng ký vào hồ sơ địa chính. 
+ Khi thống kê, kiểm kê đất đai thì đất chưa sử dụng được chia thành ba (03) loại 
gồm đất bằng chưa sử dụng, đất đồi núi chưa sử dụng, núi đá không có rừng cây. 
Đối với mỗi loại đất cần xác định rõ diện tích đất mà Nhà nước chưa đưa vào sử 
dụng nhưng đang bị bao chiếm trái pháp luật. 
+ Khi thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai cần xác định rõ diện tích đất đã được Nhà 
nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nhưng đang trong tình trạng hoang hoá 
để thu hồi, bổ sung vào quỹ đất chưa sử dụng của địa phương. 
+ Khi lập quy hoạch sử dụng đất phải xác định rõ quỹ đất chưa sử dụng sẽ được đưa 
vào sử dụng trong kỳ quy hoạch đó; khi lập kế hoạch sử dụng đất phải xác định rõ tiến độ 
hàng năm đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng. 
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý đất chưa sử dụng 
tại các đảo chưa có người ở. 
2. Sử dụng đất chưa sử dụng 
2.1. Ðưa đất chưa sử dụng vào sử dụng 
Quy ®Þnh t¹i §iÒu 104 nh− sau: 
- Căn cứ vo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt, Ủy ban nhân dân 
các cấp có kế hoạch đầu tư, khai hoang, phục hóa, cải tạo đất để đưa đất chưa sử dụng 
vào sử dụng: 
- Nhà nước khuyến khích tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhận và đầu tư để đưa đất 
chưa sử dụng vào sử dụng. 
- Ðối với diện tích đất được quy hoạch sử dụng vào mục đích nông nghiệp thì ưu 
tiên giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng 
thủy sản, làm muối tại địa phương chưa được giao đất hoặc thiếu đất sản xuất. 
2.2. C¸c biÖn ph¸p đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng theo kế hoạch sử dụng đất đất 
được xét duyệt 
Để quản lý, sử dụng và khai thác tốt quỹ đất chưa sử dụng cần thiết phải có các biện 
pháp nhất quán, cụ thể Luật đất đai quy định các biện pháp đó là: 
 100
- Giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với đất chưa sử dụng tại vùng biên giới, 
hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng cao, vùng nhiều đất nhưng ít dân cho đơn vị vũ trang 
nhân dân, đơn vị thanh niên xung phong, tổ chức kinh tế để khai hoang đưa vào sử dụng. 
- Giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với đất chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá 
nhân trực tiếp lao động nông nghiệp tại địa phương mà chưa được giao đất hoặc thiếu đất 
sản xuất để cải tạo, sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng 
thuỷ sản, làm muối theo hạn mức giao đất quy định tại Điều 70 của Luật Đất đai. 
Trường hợp vượt hạn mức giao đất theo quy định thì hộ gia đình, cá nhân phải thu 
đất đối với diện tích đất vượt hạn mức. 
- Cho thu đất chưa sử dụng đối với hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất 
nông nghiệp tại địa phương vá các địa phương khác để cải tạo, sử dụng vào mục đích sản 
xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối. 
- Giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thu đất chưa sử dụng đối với tổ chức kinh tế, 
người Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thu đất đối với tổ chức nước ngoài, cá nhân 
nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư sản xuất kinh doanh nông nghiệp hoặc phi nông 
nghiệp. 
- Nhà nước có chính sách đầu tư cơ sở hạ tầng đối với vùng biên giới, hải đảo, vùng 
sâu, vùng xa, vùng cao, vùng nhiều đất nhưng ít dân, vùng có điều kiện tự nhiên khó 
khăn để thực hiện kế hoạch đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng cho mục đích sản xuất 
nông nghiệp. 
Nhà nước có chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thu đất đối với trường 
hợp giao đất, cho thu đất chưa sử dụng để cải tạo đưa vào sử dụng. 
3. Đất tự khai hoang, đất chưa sử dụng bị bao chiếm: 
- Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp do tự khai hoang mà đất đó 
phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đẫ được xét duyệt, không có tranh chấp, sử dụng đất 
có hiệu quả thì được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với diện tích đất trong 
hạn mức giao đất nông nghiệp; nếu vượt hạn mức đã tính thêm thì phải chuyển sang thu 
đất đối với diện tích vượt hạn mức. Tất cả các trường hợp đều được cấp giấy chứng nhận 
quyền sử dụng đất. 
 101
- Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất phi nông nghiệp do tự khai hoang thì việc 
công nhận quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện theo 
quy định tại khoản 6 Điều 50 của Luật Đất đai. 
- Tổ chức đang sử dụng đất nông nghiệp do tự khai hoang thì việc công nhận quyền 
sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện theo quy định tại Điều 
49 của Nghị định này. 
- Tổ chức đang sử dụng đất phi nông nghiệp do tự khai hoang thì việc công nhận 
quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện theo quy định tại 
các Điều 51, 52 và 53 của Nghị định này. 
- Trường hợp đất chưa sử dụng bị bao chiếm nhưng không đầu tư cải tạo để đưa vào 
sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất.